亢政〔2012〕11号

关于印发基层应急管理的内容与方法的

通  知

各村、镇直有关单位：

现将《基层应急管理的内容与方法》印发给你们，请认真贯彻执行。

亢村镇人民政府

                                   二〇一二年三月一日

基层应急管理的内容与方法

1.基层应急管理的一般认识

1.1概念

1.1.1 突发事件：突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

1.1.2应急管理：通过分析、规划、决策和对可用资源的部署，以实施减灾防灾、灾害准备、灾害应对和灾害恢复。

1.1.3致灾因子：可能造成人员死亡、伤害、疾病、财产损失或其它损失的根源或状态。

1.1.4脆弱性：自身存在着易受伤害和损失的因素，在灾害来临时表现的抗灾能力和恢复能力的适应度和敏感性。

1.1.5风险：事件的不确定性。

1.2主要依据

1.2.1法律依据：

1.2.1.1《中华人民共和国突发事件应对法》

《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国矿山安全法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国防空法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国集会游行示威法》、《森林防火条例》、《地质灾害防治条例》、《破坏性地震应急条例》、《危险化学品安全管理条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《中华人民共和国民用爆破物品管理条例》、《中华人民共和国传染放射性污染防治法》、《中华人民共和国集会游行示威法实施条例》。

1.2.1.2河南：《河南省实施〈中华人民共和国防震减灾法〉办法》、《河南省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》、《河南省地震安全性评价管理办法》、《河南省地质灾害防治管理办法》、《河南省安全生产条例》、《河南省气象条例》、《河南省消防条例》、《河南省植物检疫条例》、《河南省防雷减灾实施办法》、《河南省消防安全责任制实施办法》、《河南省实施〈突发公共卫生事件应急条例〉办法》、《河南省实施〈中华人民共和国动物防疫法〉办法》。

1.2.2政策文件

国家突发公共事件总体应急预案；国务院.突发事件演练指南，2009 ；国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见（国办发〔2009〕59号）；国家减灾委员会办公室关于下发《全国综合减灾示范社区标准》的通知（国减办发〔2010〕6号）；国务院关于加强地质灾害防治工作的决定（国发〔2011〕20号）；河南省突发公共事件总体应急预案。

2.基层应急管理的内容与流程

2.1预防与应急准备

2.1.1机构建设

乡镇（产业区管委会）、村庄（社区）、企业单位、事业单位按“统一领导，综合协调，分类管理，分级负责，属地管理为主”的原则建立应急管理组织领导和办事机构（乡镇成立应急委，村庄、企事业等成立应急管理领导小组，分别设应急管理办公室），健全规章制度（建立24小时应急值班制度、定期安全形势会商制度、信息报告制度、应急档案管理制度等），切实做到应急有人管、按照制度管、提供条件管。

2.1.2预案建设

2.1.2.1乡镇（产业区管委会）、村庄（社区）、企业单位、事业单位按照“编制科学合理，各项要素齐备，操作使用简单，管理规范到位”的总体要求编制应急预案。其中，乡镇、村庄（社区）都要编制突发事件总体应急预案和防汛抗旱、公共卫生、消防、畜牧防疫、农林病虫害防治、社会安全等专项应急预案；学校和企事业单位要结合实际，编制安全生产、食品安全、卫生防疫、社会治安等各类预案；确保基层单位常见突发事件应急预案覆盖率达到95%以上。

2.1.2.2应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。

2.1.2.3矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位，应当制定具体应急预案，并对生产经营场所、有危险物品的建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查，及时采取措施消除隐患，防止发生突发事件。

2.1.2.4公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位应当制定具体应急预案，为交通工具和有关场所配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，注明其使用方法，并显著标明安全撤离的通道、路线，保证安全通道、出口的畅通。

2.1.3资源保障（队伍、物资、资金）

2.1.3.1队伍建设

2.1.3.1.1建立乡镇、村庄综合应急队伍；乡镇人民政府要组织机关干部、基层警务人员、医务人员、民兵、预备役人员、物业保安、企事业单位职工和志愿者等，建立专业应急队伍、志愿者队伍、突发事件信息员队伍等；村（居）委会和各类企事业单位可根据有关要求和实际情况，做好应急队伍组建工作。

2.1.3.1.2有计划、有组织、有重点、有实效地组织应急队伍进行业务学习、教育、培训，不断提高应急队伍的业务能力。

2.1.3.1.3统筹安排专项资金用于应急队伍建设。同时，拓宽基层应急资金的筹集渠道，鼓励社会企业和团体用各种方式支持应急队伍的发展。

2.1.3.2避难场所：城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所。

2.1.3.3应急物资：建立健全应急物资储备保障制度，完善应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。根据本区域的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。

2.1.3.4应急资金：应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费；积极探索建立由政府、企业、社会资金共同参与的应急资金投入机制。

2.1.4宣传培训

2.1.4.1宣传

2.1.4.1.1乡级人民政府应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练；村（居）民委员会、企事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。

2.1.4.1.2宣传内容：a）灾害科普知识；b）国家有关防灾减灾的方针、政策和法律法规；c）国家防灾减灾有关标准和技术规范；d）减灾常识；e）应急预案；f）灾情速报；g）应急避险、疏散与自救互救；h）突发事件谣言的识别等。

2.1.4.1.3宣传形式。固定地点宣传：包括现场咨询会、科普文艺演出、宣传专栏、宣传橱窗、宣传板报、电子显示屏、小区广播、专家讲座、建立专门的应急管理宣传培训活动场所。非固定地点宣传：包括散发宣传材料、张贴标语、手机短信、应急预案明白卡、应急预案挂图、网上交流平台、对学生开设应急知识课程、以“全国消防日”、“国际减灾日”、“世界水日”等为契机，有重点、有计划的开展应急知识宣传活动。

2.1.4.2培训

2.1.4.2.1建立健全突发事件应急管理培训制度，对人民政府及其有关部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训。

2.1.4.2.2培训对象。乡镇培训对象：乡镇党政领导干部、乡镇应急管理机构干部和工作人员、乡镇应急队伍；村庄（社区）培训对象：村庄（社区）干部、村庄（社区）应急管理机构干部和工作人员、村庄（社区）应急队伍、村庄（社区）居民。

2.1.4.2.3培训方法。乡镇要组织应急管理培训班，每次不少于1天（8学时）；乡镇相关部门应急管理培训工作，要根据单位实际情况和职责、业务范围，制定应急管理培训工作计划和实施方案，由单位自行组织实施。村庄（社区）要把应急管理培训纳入年度工作计划，根据本地实际情况，有计划地对干部和居民进行应急管理知识和技能培训。

2.1.4.2.4培训内容。乡镇培训：乡镇（街道）应急管理工作现状、突发公共事件处置程序、应急管理工作相关制度、应急预案编制要点和应急准备以及现场处置基本知识等。村庄培训：村庄（社区）应急管理工作现状、村庄（社区）应急预案、自然灾害防护知识、事故灾害防护知识、公共卫生事件防护知识、社会安全事件防护知识等。 

2.1.4.2.5各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。

2.2监测与预警

2.2.1信息报送

2.2.1.1突发事件发生后，发生地乡镇人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向县级人民政府报告。

2.2.1.2有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布。

2.2.2隐患排查

2.2.2.1对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。各级政府所规定登记的危险源、危险区域，应当按照国家规定及时向社会公布。

2.2.2.2结合实际，对本区域内各类危险源、危险区域和因素以及社会矛盾纠纷等进行全面排查。对排查出的隐患，要认真进行整改，并做到边查边改。

2.2.3监控预警

工作内容：①建立风险隐患监测网络；②落实监管责任人，对重点隐患部位实行全天候监控，确保做到早发现、早预警、早疏散、早处理。

2.3应急处置与救援（应急响应）

2.3.1疏散撤离

制定疏散撤离工作方案，抓好应急疏散演练。

2.3.2现场控制

及时开展先期处置，组织群众开展自救互救。做到现场处置先救人，有效控制事态发展形势，及时封锁现场维持秩序，联系协调上级应急救援队伍前来处置。

2.3.3灾民安置

2.4事后恢复与重建

迅速恢复生产和生活秩序。

3.基层应急管理的基本方法

3.1抓机构

3.1.1乡镇成立应急管理领导机构。机构设置：根据实际需要，成立乡镇（产业区管委会）突发事件应急委员会，加强对乡镇（产业区管委会）应急管理工作的领导；人员配置：设立组长1人，副组长1人以上，成员3人以上。其中，组长由乡镇长（管委会主任）兼任，副组长由副乡（镇）长（管委会副主任）兼任，成员分别由乡镇（产业区管委会）其他主要领导兼任；划分职责。

3.1.2乡镇成立应急管理办事机构。机构设置：根据需要，设立乡镇（产业区管委会）应急办；人员配置：乡镇（产业区管委会）党政办主任兼任应急办主任，并明确专（兼）职工作人员1-2名；划分职责。

3.1.3健全应急管理制度。建立二十四小时值班制度：①向群众公布乡镇应急值班电话；②实行专人24小时值班，保证人员在岗；③确保通信畅通；④定期对值班人员培训，使其熟悉信息收集、汇总、报送的内容和程序。建立定期会商制度：①定期组织乡镇应急管理领导机构、办事机构成员召开联席会议；②由乡镇应急管理领导机构组织牵头组织；③明确定期举行的时间间隔。建立档案管理制度：系统整理本区域应急管理相关材料，建立规范化的档案资料，形成有序有效的建档制度，每年定期补充更新。

3.1.4提供办公设施，配备交通工具。根据需要及实际情况，合理配置办公设施（如：电话、电脑、桌椅等）和交通工具（如：汽车、摩托车等）。

3.2抓预案

3.2.1预案要求：符合实际（切实针对本单位的具体风险），职责清晰（职责部门和人员完全对应），简明扼要（每一个环节的具体人、具体行动、具体资源清楚），可操作性强（打开即能用，一环一环。清晰双明确。）

3.2.2预案管理：根据需要不断修订完善，乡镇应急预案原则上至少每两年修订一次。乡镇人民政府及其有关部门要加强基层应急预案编制、衔接、备案、修订等管理工作。

3.2.2预案编制的基本流程：①成立预案编制小组；②脆弱性分析和风险评估；③编制应急预案；④预案的执行和更新。

3.3抓队伍

3.3.1应急队伍：乡镇综合应急救援队伍（以基层派出所警力、保安、民兵预备役、医务人员为主，针对各种危险事件），各专业应急队伍。

3.3.2应急志愿者队伍：由年轻力壮和有专业技能的居民、职工、大学生等组成。

3.3.3突发事件信息报告员队伍：由乡镇、村庄（社区）、企业单位、事业单位中有责任心、具有一定知识的专（兼）职人员组成。

3.4抓宣传培训

目标与效果：让群众知道和掌握应急知识，自救、互救技能，熟悉乡镇应急指挥场所，疏散撤离路线，应急避难场所等。

3.5抓信息报送

3.5.1遵循信息报送快准全，报告内容合规范，重要信息急研判，及时发布莫延迟的原则。（快：信息报送越快越好；准：对突发事件的发生及处置进展情况描述尽可能准确，有规范；全：确保信息的完整性。）

3.5.2突发事件发生时，乡镇人民政府应当在事发后40分钟内向县级人民政府报告，或在1小时内向市级人民政府直报。

3.6抓隐患排查

工作内容：①排查风险隐患；②登记脆弱目标；③整改风险隐患；④监控风险部位。

3.7抓监控预警

3.8抓疏散撤离

3.9抓现场控制

3.10抓灾民安置

4.应急处置工作流程

4.1监管与监测

4.1.1村庄、企业、学校、医院及其他各类经营单位要按照各自职责做好本区域、本部门安全监管工作，对危险源等安全隐患区域和场所做好登记和排查，严格落实监管责任制，责任明确到人。

4.1.2各村庄和企事业单位要抓好单位内部监测体系建设，充分依靠干部、职工、群众、学生力量，建立信息监测网络。建立突发事件信息报告员制度，每个单位具体明确不少于两名专（兼）职信息报告员，抓好信息员培训工作，充分发挥基层信息员信息收集职能，抓好突发事件监测工作。

4.2预警

各村庄和企事业单位根据各自应急预案，对突发事件根据事件性质、危害程度、涉及范围，以及我县实际，按照一般、较大、重大的标准明确预警响应等级。在突发事件发生后，按预警级别进行应急响应和处置。

4.3报告

4.3.1报告主体：事发地乡（镇）政府和县级业务主管部门是突发事件信息报告的责任主体。突发事件发生后，事发地村（居）委会、企业、学校、医院及其他经营单位要立即向上级政府报告突发事件的发生和发展情况。

4.3.2报告时限和程序

属于报告范围内的突发事件信息,事发地村（居）委会、企业、学校、医院及其他经营单位要向乡（镇）人民政府报告,事发地单位最迟不得超过事发后30分钟向乡（镇）政府报告。特殊情况下不能及时书面报告的,可先电话报告,再书面报告。

4.3.3报告范围和标准

较大以上突发事件、重要社会动态、紧急灾情、疫情以及其它重要紧急情况,都属于紧急信息。一是社会安全事件类。冲击、围攻、打、砸、抢、烧乡镇以上党政机关或其他要害部门的群体性事件;阻挠国家、省、市重点建设工程施工的群体性事件;已动用警力,并在处置过程中造成伤亡的事件;参与人数在10人以上或人数虽少但造成1人以上死亡或3人以上重伤的群体性械斗;金融挤兑事件或因金融风险引起的群体性事件;敌对分子、民族分裂分子、非法宗教势力制造的暴力、恐怖、骚乱事件;“法轮功”等邪教组织的非法活动情况;影响民族团结和宗教领域稳定的突发事件;参与人数在10人以上且跨省辖市,或5人以上且跨省份的群体性事件;影响较大的军警民冲突事件;有可能造成较大、较坏影响的涉外群体性事件。导致下列后果之一的群体性事件:造成铁路、国道、省道交通中断的;参与人数在20人以上或参与人数虽少但影响较大的非法集会、请愿、示威、游行、罢工、罢市、罢课等事件;发生进京、赴省群体上访的;各级各部门在执行政策、推进工作中,引发的自残、自杀等各类过激事件等。二是事故灾难类。造成1人以上死亡或3人以上伤亡的生产安全事故,造成两人以上死亡或5人以上伤亡的交通事故、火灾事故,以及直接经济损失在100万元以上的生产安全、交通和火灾事故;造成公共场所两人以上死亡的治安事故;发生在我市境内的空难事故;有毒化学物质泄漏、放射性物质扩散以及影响较大的环境污染事故;造成重要地区、重要单位或大面积供水、供电、供气、通讯中断的事故。三是自然灾害类。重要河段堤防、水库溃决及可能溃决的重大险情;县级以上城市及敏感地区的有感地震或其他地区造成人员伤亡、财产损失的地震。一次灾害过程造成下列后果之一的:造成人员伤亡的;造成房屋倒塌10间以上的;普通森林火灾过火面积较大的;国家和省级自然保护区、风景林、城市水土涵养林发生较大火灾的;受灾农作物面积1万亩以上或绝收面积5000亩以上的,受灾人口300人以上的;直接经济损失在500万元以上的;因灾造成重要交通、通讯、供水、供电、供气设施工作中断的;可能造成重大破坏的自然灾害预警情况;大风、冰雹、暴雨、暴雪、干旱、山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝等造成经济损失、人员伤亡或对生活、生产环境造成严重影响的灾害;群体性药品、化学物品等中毒及职业中毒的事故。四是公共卫生事件类。传染性非典型肺炎、鼠疫、霍乱、禽流感、肺炭疽及其它易扩散、流行的人体传染病和动植物传染病疫情;发生群体性不明原因疾病,并有扩散趋势;学校、工地等人群聚集场所发生涉及人数较多的普通传染病;发生新传染病,或我国尚未发现的传染病发生或传入,并有扩散趋势,或发现我国已消灭传染病重新流行;群体性食物中毒事故;造成较大影响的食品安全事故。五是苗头倾向类。利用互联网、移动电话和其它现代通讯工具散布反动言论或影响较大的谣言,串联、煽动非法活动的短信或帖子;可能发生的集体上访、危及社会安定的带有苗头性和倾向性问题;严重影响社会政治稳定的境内外舆情动态。

4.3.4报告方式和渠道

各单位可以通过电话、传真等方式向乡（镇）政府应急办（值班室）报告，或直接向县政府应急办（值班室）报告。

4.4响应与处置

事发地单位在突发事件发生后，要及时启动相应预案，组织本单位应急队伍赶赴现场开展调查和先期处置，并及时协调上级及有关部门应急队伍进行救援处置。

4.4.1疏散撤离

事发地单位要本着救人为主的原则，按照疏散撤离预案，及时组织干部、职工、群众和学生等救援力量，并积极联系卫生医疗、交通运输、公安消防等部门救援队伍，赶到现场开展伤员救护、受灾人员转移等先期处置工作，及时疏散撤离事发现场人员。

4.4.2现场控制

事发地单位组织本单位救援力量，并积极协助公安、交通等部门，及时控制事态发展形势，封锁事发现场，维持现场秩序。

4.4.3灾民安置

事发地单位要积极组织群众开展自救互救工作，并协助民政等部门做好灾民安置、救灾物资发放等工作。

4.5恢复重建

事发地单位要积极协调配合上级救援力量，做好灾后恢复重建工作，帮助群众尽快恢复正常的生产和生活秩序。

主题词：应急 管理 通知                                                       

  亢村镇政府办公室                  2012年3月1日印发  

                                       （共印30份）